Les parlements au temps de la surveillance différenciée

À partir de 2010, l’Union économique et monétaire (UEM) connaît une série de réformes qui en modifient radicalement le fonctionnement. Les traités restent largement inchangés¹: les modifications prennent la forme d’actes de droit dérivé ou d’accords internationaux. Les instruments utilisés rendent toutefois mal compte de la portée de ces évolutions. Sur le fond, ils ont pour effet de rapprocher le régime de coordination qui prévalait depuis le traité de Maastricht d’un régime d’intégration des politiques économiques nationales. Le Parlement européen n'est associé que de manière limitée à l’adoption de la nouvelle législation. En outre, la mise en œuvre des nouveaux dispositifs de surveillance et de discipline se réalise sans renforcement significatif de sa position. La question de la légitimité démocratique de l’exercice de ces nouvelles procédures se trouve posée.

En matière de politique économique, l'Union européenne (UE) dispose d'une compétence de coordination des politiques économiques nationales². La définition et la mise en œuvre de ces dernières reste de la compétence des États membres. Contrairement à la politique monétaire, intégralement transférée à l'échelon européen, il existe donc une multitude de politiques économiques, qui sont toutefois soumises au respect de principes directeurs et d’objectifs communs, ainsi qu’à des procédures de prévention et de correction des risques³. Jusqu'à la crise des dettes souveraines, la lecture qui est faite de ces dispositions donne lieu à un «régime de coordination a minima⁴», ainsi qu'à une surveillance budgétaire relativement souple. Reposant principalement sur un système de pression par les pairs au sein du Conseil, ce régime prévoit une surveillance ex post des engagements et performances des États membres; les éventuelles demandes d'ajustement prennent la forme d'actes communautaires non contraignants (les recommandations); et le pouvoir répressif dont dispose l'UE pour sanctionner leur non-respect s’exprime, pour l’essentiel, sous la forme de sanctions administratives pécuniaires. Leur effet a paru suffisamment contre-productif pour ne jamais être appliquées⁵.

L'acteur principal de cette coordination est le Conseil des ministres⁶ et, en particulier, sa formation réunissant les ministres de l’Économie et des Finances (Conseil Ecofin). Le Parlement européen ne tient qu'un rôle secondaire: il est informé a posteriori des actes adoptés par le Conseil (grandes orientations de politique économique, résultats de la surveillance multilatérale, décisions dans le cadre de la procédure de déficit excessif⁷). Cette situation reflète les compétences limitées de l’UE dans le pilier économique: la responsabilité de l’énonciation, de l’adoption et de la conduite des politiques économiques et budgétaires reste ancrée au niveau national, bien qu'encadrée par le droit de l’UE. Dans ce contexte, c'est au niveau national que se posent les questions de légitimité démocratique, à travers l'implication des parlements nationaux dans la définition et le contrôle des engagements que chaque État membre a pris en application des procédures de coordination et de surveillance communes. Conformément au principe d’autonomie constitutionnelle et procédurale, chaque État membre est laissé libre de définir les responsabilités de son parlement dans la mise en œuvre des règles de la gouvernance économique européenne.

Nouveaux équilibres à partir de 2010

À partir de 2010, la réponse de l'Union et des États membres à la crise des dettes souveraines requiert l'adoption, dans l'urgence, de mesures d'un degré de technicité particulièrement élevé; autant de circonstances peu propices à un débat parlementaire serein⁸. Au final, l'assemblée européenne adopte, conjointement avec le Conseil, quatre des six textes du «six-pack» et les deux règlements du «two-pack»⁹. Toutefois, faute de temps ou de consensus, le dispositif anti-crise européen recourt également au droit international (traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance dans l'UEM; accord-cadre régissant le FESF; traité instituant le mécanisme européen de stabilité) ou à des instruments non législatifs (pacte pour l'euro plus), pour lesquels l'intervention du Parlement européen n'est pas requise¹⁰. Ses appels répétés à inscrire toute modification de l'UEM dans le cadre institutionnel de l'Union rendent compte de la «marginalisation», dès la phase législative, de cette assemblée¹¹. C'est donc un double objectif que le Parlement poursuit dès 2010: être associé au processus d'élaboration du nouveau système de gouvernance économique¹²; et obtenir un rôle significatif dans le cadre de l'UEM réformée.

La nouvelle gouvernance économique européenne qui se dessine modifie radicalement les équilibres existant avant 2010¹³. Elle prévoit, en simplifiant à l'extrême¹⁴, d'un côté, un renforcement des mécanismes de surveillance des politiques économiques et budgétaires nationales¹⁵ et un calendrier commun pour leur mise en œuvre: le «semestre européen». Celui-ci aboutit, au mois de juillet de chaque année, à des recommandations spécifiques adressées à tous les États membres individuellement et dont ils doivent tenir compte dans l'élaboration de leur budget. Les budgets nationaux font ensuite l'objet d'un contrôle par la Commission en novembre avant d'être formellement adoptés par les parlements nationaux. D'un autre côté, après plusieurs solutions temporaires (prêts bilatéraux, FESF, MESF), un dispositif d'assistance financière est établi en 2012 sous la forme d'un fonds de secours pérenne, le mécanisme européen de stabilité (MES), chargé de fournir une assistance financière conditionnée aux États membres de la zone euro incapables de se financer sur les marchés.

La nouvelle gouvernance économique peut aussi se concevoir comme un mécanisme de surveillance par niveaux, dans lequel le contrôle des politiques économiques et budgétaires nationales de la part des institutions de l’UE se fait d'autant plus contraignant pour un État membre que sa situation économique et/ou financière est fragile.

Du point de vue institutionnel, ces changements s’accompagnent d’une consolidation des responsabilités et pouvoirs des institutions le moins directement représentatives. Le Conseil européen et, en particulier, le sommet de la zone euro (voire seulement certains de ses membres les plus influents) obtiennent un rôle de premier plan dans l'élaboration et la surveillance de la mise en œuvre des politiques économiques de l'Union¹⁶. La Commission acquiert plus de poids dans la surveillance des politiques macroéconomiques et budgétaires depuis que les sanctions qu'elle propose s'appliquent de manière quasi automatique¹⁷ et joue également un rôle majeur dans les mécanismes d'assistance financière (voir infra).

En revanche, le Parlement européen demeure enfermé dans les limites définies par les traités. Son rôle consultatif, le droit d'être informé ou d'organiser des auditions sont développés mais, en fin de compte, il ne dispose d’aucun pouvoir décisionnel additionnel. Il se configure surtout comme l'enceinte du «dialogue économique», nouveau dispositif visant à «renforcer le dialogue (...) entre les institutions» et «accroître la transparence et la responsabilit黹⁸. Ce dialogue prévoit la possibilité, pour la commission compétente du Parlement, d'inviter le président du Conseil européen, la Commission, le président du Conseil ou de l'Eurogroupe à une audition pour débattre des mesures adoptées. Il exige aussi du Conseil et de la Commission qu'ils informent régulièrement le Parlement de la mise en œuvre des nouvelles dispositions. Enfin, le dialogue s'étend aux États membres: l'assemblée peut proposer à un État membre qui a enfreint les recommandations prescrites de participer à un échange de vues. Le Parlement devient ainsi le forum où l'élaboration et la mise en œuvre des recommandations adressées aux États membres sont publiquement débattues, en présence de toutes les parties concernées¹⁹.

Quant aux Parlements nationaux des États membres de la zone euro, ils doivent s’accommoder de l’immixtion de la Commission dans l’élaboration des projets de budget. Chargée de surveiller le respect des recommandations individuelles que le Conseil leur a adressées, l’institution bruxelloise évalue les projets de budget arrêtés par les gouvernements avant leur discussion et adoption par les parlements²⁰. Le cas échéant, elle peut demander à ce qu’un projet de budget révisé lui soit soumis. Ses avis sont transmis pour discussion à l’Eurogroupe. Un avis négatif de la Commission n’interdit pas per se l’adoption du projet de budget par le parlement national, pas plus qu’un avis positif n’interdit qu’un parlement se détache du projet de budget validé. Cependant, ces écarts seront considérés ultérieurement comme des facteurs aggravants dans le cadre de la procédure de déficit excessif²¹. Le sentiment des parlements est celui d’une réduction notable de leur pouvoir budgétaire. Celui-ci n’est pas nié, mais appelé à s’exprimer dans les marges, toujours plus étroites, négociées entre l’exécutif national et ses interlocuteurs européens (Commission, Eurogroupe). Le pouvoir des parlements se configure dès lors essentiellement comme un pouvoir formel²².

Surveillance différenciée et légitimité démocratique

Face à ces transformations, la question de la légitimité démocratique se pose avec autant plus d'acuité que la position économique et financière des États membres est fragile.

Plus les États membres présentent des finances publiques saines, moins les recommandations adoptées seront susceptibles d'avoir de prise sur ces États «vertueux». Sans doute ce phénomène contribue-t-il à expliquer le taux relativement faible de mise en œuvre des recommandations adoptées au terme du semestre européen²³.

Inversement, plus la position économique d'un État membre est fragile, plus le contrôle sera détaillé et renforcé²⁴: c’est le cas des États à l'encontre desquels une procédure de déficit excessif²⁵ ou de déséquilibre macroéconomique²⁶ est ouverte, ou encore de ceux soumis à une surveillance renforcée²⁷. Ainsi, en octobre 2014, la France et l'Italie, toutes deux en procédure de déficit excessif, consentent-elles finalement à amender leurs budgets de 2015 conformément aux avis de la Commission, afin d'éviter que celle-ci ne propose des mesures additionnelles à leur encontre²⁸. Sans aucun doute, la crainte d’une réaction négative des marchés envers un État membre pointé du doigt pour ses mauvaises performances économiques contribue-t-elle également à renforcer l’efficacité du contrôle de l’Union.

C'est toutefois dans le cas des États membres qui, incapables de continuer à se financer sur les marchés, font appel aux mécanismes d'assistance financière de l'Union²⁹ que la question de la légitimité démocratique prend toute son ampleur. Construits sur le modèle du FMI, ces mécanismes ont en commun d'accorder des prêts à condition que l'État membre bénéficiaire s’engage à mette en œuvre un programme de réformes «visant à rétablir une situation économique saine et restaurer [sa] capacité à se financer intégralement sur les marchés»³⁰. Formellement, ce sont les gouvernements des États membres qui présentent une demande d'assistance financière et négocient, avec les institutions européennes et le FMI, le contenu des programmes de réformes. En pratique, le pouvoir de négociation des États est limité³¹, en raison de leur dépendance aux sources de financement extérieures, et il le reste même une fois l’accord conclu: les prêts sont accordés par tranches successives qui ne sont débloquées qu’en fonction de l'avancement de ces réformes. Ce rapport de forces déséquilibré entre emprunteur et créanciers peut donner lieu, plus qu’à une négociation ouverte, à une véritable imposition des programmes d’assistance financière, ainsi que l’ont illustré les débats entre la Grèce et ses créanciers publics au 1^er semestre 2015. La «coordination» des politiques économiques prévue par les traités se rapproche alors d’une intégration de fait. Elle se déploie dans des domaines qui dépassent largement les compétences attribuées à l'UE, pour inclure pratiquement toutes les politiques publiques, notamment la sécurité sociale, les pensions, les soins de santé ou l'enseignement³².

Par ailleurs, le fonctionnement de la «troïka³³», chargée de négocier et de suivre la mise en œuvre de ces programmes pour compte de l'Eurogroupe³⁴, ne répond que modestement à l'exigence de transparence démocratique³⁵. Le processus d’élaboration de ses positions, le rôle de chacune de ses composantes, ainsi que l’influence exacte de cet organe dans l’adoption d’une mesure par les autorités nationales sont marqués du sceau de la confidentialité³⁶. Ce manque de transparence, tant interne que dans ses rapports avec les gouvernements nationaux, contraste avec la grande marge de manœuvre et les termes généraux de son mandat tel que défini par le règlement 472/2013 et le traité MES³⁷.

Enfin, l'implication du Parlement européen et des parlements nationaux dans la négociation et la mise en œuvre des programmes d'assistance financière est limitée.

Certes, des mécanismes d'échange d'information vis-à-vis du Parlement européen sont aménagés tardivement³⁸. Ce dernier peut inviter la Commission dans le cadre d'un «dialogue économique», qui ne s'étend toutefois pas aux deux autres composantes de la troïka³⁹. La Commission est également tenue d'informer oralement le président et les vice-présidents de la commission ECON du Parlement européen de la préparation et de la mise en œuvre des programmes d’ajustement macroéconomique⁴⁰. Ces ouvertures ne configurent cependant ni un véritable pouvoir de contrôle ni un pouvoir de participation au processus décisionnel.

Les dispositions concernant l'implication des parlements nationaux sont également modestes. Tout au plus, le parlement d'un État emprunteur peut inviter la Commission pour un échange de vues sur la mise en œuvre du programme d'assistance⁴¹. Malgré le peu de détails du règlement 472/2013 et du traité MES sur ce point, chaque membre du conseil des gouverneurs du MES (i.e. les ministres des Finances de la zone euro) reste responsable devant son propre parlement. En pratique, les parlements des État prêteurs et emprunteurs sont impliqués de façon très variable dans les décisions relatives à l'engagement de ressources ou aux conditions auxquelles l'assistance financière est accordée⁴². Seuls six parlements (Allemagne, Autriche, Finlande, Slovaquie, Lettonie et Estonie) sont tenus de donner leur accord de principe avant l’ouverture d’une négociation d’un troisième plan d’aide à la Grèce en juillet 2015 et deux autres ont tenu un débat à ce sujet (France, Pays-Bas⁴³). Les assemblées des États emprunteurs sont généralement sollicitées ex post, pour ratifier un accord à la négociation duquel elles n'ont pas été associées. C'est le cas au Portugal, en Irlande, en Grèce et à Chypre⁴⁴.