Le 4 décembre 2002, la Commission européenne rend public un avant-projet de Constitution de l'Union européenne, dit projet "Pénélope", qui, élaboré par un groupe d'experts à la demande du président Romano Prodi en accord avec les commissaires Michel Barnier et António Vitorino, fixe le fonctionnement des institutions communautaires et des politiques à conduire dans le cadre de l'Union.